Выступление Джужуевой Н.Г. директора ГКУ РО «ЦХАД в г. Шахты Ростовской области»  на  заседании коллегии комитета по управлению архивным делом Ростовской области 19 апреля 2016г.

«Актуальные вопросы совершенствования нормативно-правовой базы в работе ГКУ РО «ЦХАД в г. Шахты Ростовской области» по обеспечению сохранности архивных документов» 

Одним из важнейших направлений деятельности архивных учреждений является проведение работ по обеспечению сохранности архивных документов, включающих комплекс мероприятий по созданию нормативных условий, соблюдению нормативных режимов, исключающих их хищение, утрату и обеспечивающих поддержание их в нормальном физическом состоянии.

Перед архивами стоит сложнейшая проблема: сохранить культурно-историческое многообразие видов и форм документов, влить документальные потоки  в    единое   информационное    поле    современного    общества.

За последние годы в нашей устойчивой  и по своему консервативной архивной службе произошли огромные перемены. В мировом архивном сообществе роль законодательства в архивном деле всегда оценивалась чрезвычайно высоко. У нас долгие годы дело обстояло несколько по-иному. Не имея официально принятого закона об архивах, страна располагала собственным архивным законодательством: стоит вспомнить знаменитый, для своего времени прогрессивный декрет СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. "О реорганизации и централизации архивного дела", известные положения о Государственном архивном фонде СССР в редакциях 1941, 1958 и 1980 гг., утверждавшиеся Советом министров СССР. Но в силу известных обстоятельств и общей недооценки роли права в обществе действовавшее законодательство имело серьезные изъяны.

22 октября 2004 г. был принят Федеральный закон № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», который явился результатом общего процесса обновления правового фундамента российского общества на базе закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов. Прошло более 10 лет с момента принятия столь важного для архивного дела России законодательного акта, совершенствование которого проходит и в настоящее время.

Прошло более 10 лет с момента принятия столь важного для архивного дела России законодательного акта.

2 марта текущего года Президентом Российской Федерации был подписан Закон № 43-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации». Закон предусматривает оптимизацию и значительное сокращение физических объемов архивного хранения документов по личному составу. Для такого рода документов, созданных после 2003 года, устанавливается 50-летний срок хранения.

Внесенные изменения позволят  хотя бы частично разгрузить архивные площади, в том числе и в ведомственных архивах федеральных органов исполнительной власти, а также обеспечить сокращение расходов бюджетов всех уровней на содержание такого рода документов.

Сократить объемы документов по личному составу поможет также более четкое определение критериев отбора в состав Архивного фонда Российской Федерации документов по личному составу, имеющих срок хранения 75 лет, поскольку уже в настоящее время можно проводить экспертизу ценности этих документов по 1940 год включительно.

Росархивом и ВНИИДАД завершена работа по подготовке второго по значимости типового Перечня документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. Разработка данного Перечня осуществлялась во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 19 октября 2012 г. № ИШ-П13-6235, принятого в целях реализации Федерального закона от 28 июля 2012 г. № 144-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Указанным законом в федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» внесены изменения в порядок передачи на хранение архивных документов ликвидируемых кредитных организаций, в том числе в результате банкротства.

В соответствии с внесенными изменениями в случае ликвидации кредитных организаций, в том числе в ходе банкротства, ликвидационные комиссии (ликвидаторы) или конкурсные управляющие обязаны передать подлежащие обязательному хранению документы кредитной организации на хранение в соответствии с перечнем, который утверждается Министерством культуры Российской Федерации и Банком России.

Указанный Перечень позволит не только нормативно закрепить состав и сроки хранения документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций. Как показывает опыт применения других отраслевых перечней, внедрение указанного Перечня в практику работы кредитных организаций позволит повысить ответственность их руководителей за обеспечение сохранности архивных документов в течение установленных сроков их хранения.

Значительно облегчена работа по определению тех архивных документов, которые подлежат передаче на постоянное или временное хранение в государственные или муниципальные архивы в случае ликвидации кредитных организаций.

Хотелось бы отметить, что к сожалению, перечни типовых архивных документов с указанием сроков хранения большинства федеральных органов исполнительной власти, а также ведомственные (отраслевые) перечни были разработаны еще в период существования СССР и нуждаются в актуализации.

Проблема сохранности кадровых документов бывших работников ликвидируемой организации является очень актуальной, поскольку необходимость подтверждения стажа (специального стажа) работы, размера выплаченного заработка, перечисленных налогов, начислений в государственные внебюджетные социальные фонды и других сведений о работе возникает достаточно часто при оформлении гражданами своих пенсий.

Процессы ликвидации организаций, в том числе и в результате банкротства, часто приводят к тому, что документы по личному составу оказываются под угрозой полного уничтожения. Ликвидационные комиссии и конкурсные управляющие не всегда обеспечивают должную сохранность этих документов и своевременную передачу их в государственные и муниципальные архивы, что затрудняет, а часто даже делает невозможным получение гражданами архивных справок или копий архивных документов, предусматривающих их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Необходимость принятия законодательных мер по предотвращению утраты архивных документов обусловлена отсутствием должной мотивации у лиц, ответственных за сохранность документов.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" организации обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов, предусмотренными ч. 3 ст. 6 и ч. 1 ст. 23 Закона об архивном деле.

Статьей 23 Закона об архивном деле установлено, что при ликвидации негосударственных организаций, в том числе в результате банкротства, образовавшиеся в процессе их деятельности и включенные в состав Архивного фонда Российской Федерации архивные документы, документы по личному составу, а также архивные документы, сроки временного хранения которых не истекли, передаются ликвидационной комиссией (ликвидатором) или конкурсным управляющим в упорядоченном состоянии на хранение в соответствующий государственный или муниципальный архив на основании договора между ликвидационной комиссией (ликвидатором) или конкурсным управляющим и государственным или муниципальным архивом.

Не передача при ликвидации организации указанных документов на хранение в архив будет означать нарушение организацией требования законодательства РФ обеспечить хранение данных кадровых документов в течение установленного срока.

В соответствии с п. п. 2, 3 ст. 62 Гражданского кодекса РФ ликвидация организации осуществляется ликвидационной комиссией (ликвидатором), назначаемой учредителями (участниками) юридического лица при принятии решения о ликвидации организации. С момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами юридического лица.

Таким образом, обязанность передать кадровые документы, срок хранения которых не истек, в соответствующий архив должна быть выполнена ликвидационной комиссией.

В соответствии со ст. 27 Закона об архивном деле юридические лица, а также должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства об архивном деле в Российской Федерации, несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

В отношении уголовной ответственности следует отметить, что УК РФ отдельного состава преступления за нарушение законодательства об архивном деле не содержит. Однако, по нашему мнению, в случае не передачи кадровых документов в архив при ликвидации организации (в том числе при уничтожении документов, подлежащих передаче) нельзя исключать возможность привлечения членов ликвидационной комиссии к уголовной ответственности по ч. 1 ст. 325 УК РФ за сокрытие (уничтожение) официальных документов. УК РФ не содержит понятия "официальный документ". Однако, в соответствии с действующим законодательством и судебной практикой такими документами являются документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер (ст. 5 Федерального закона от 29.12.1994 № 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов"), а также документы, созданные (выданные) общественными или коммерческими предприятиями, учреждениями, организациями (Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 24.09.2008 № 213-П08, п. 8 Национального стандарта РФ ГОСТ Р 7.0.8-2013 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения" (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 17 октября 2013 г. N 1185-ст)). Поэтому кадровые документы, на основании которых в том числе может устанавливаться страховой стаж работников для выхода на пенсию, могут быть признаны официальными документами.

Административная ответственность за нарушение законодательства о хранении документов предусмотрена ст. ст. 13.20, 13.25 КоАП РФ.

Статья 13.20 КоАП РФ является общей нормой, которая устанавливает ответственность должностных лиц за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов, за исключением случаев, предусмотренных ст. 13.25 КоАП РФ, и влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей.

При этом согласно ст. 2.4 КоАП РФ среди перечня составов административных правонарушений, по которым члены ликвидационных комиссий несут ответственность как должностные лица, указана только ст. 13.25 КоАП РФ. Статья 13.20 КоАП РФ в данный перечень не входит, а ответственность индивидуальных предпринимателей может применяться только по ст. 13.20 КоАП РФ.

Согласно п. 1 ст. 89 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и п. 1 ст. 50 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", п. 1 ст. 28 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" акционерные общества, общества с ограниченной (дополнительной) ответственностью, унитарные предприятия обязаны хранить документы, перечисленные в данных нормах, а также иные документы, предусмотренные федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.

Когда происходит ликвидация физического или юридического лица (в данном случае ведется речь о добровольной процедуре ликвидации) в первую очередь ставится вопрос: что должен выполнить субъект при закрытии, какая ответственность будет в случае неисполнения требований законодательства и кто это проконтролирует, и если ответом на эти вопросы будет – да должен, ответственность есть, но никто не проконтролирует - документы утрачиваются, а бывшие работники таких работодателей вынуждены обивать пороги архивов и судов. И если в случае, когда процедура ликвидации осуществляется арбитражным (конкурсным) управляющим, либо в отношении государственных, муниципальных, кредитных организаций дела обстоят более не менее, то в отношении так называемых малых предприятий, то это большой вопрос.

Судебную практику, которая бы свидетельствовала о привлечении к ответственности руководителя или конкурсного управляющего за не передачу документов в архив, нам найти не удалось и в силу действующей на территории РФ презумпции невиновности, мы могли бы предполагать, что  при ликвидации всех организаций и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей обязанности по обеспечению сохранности и передаче в архив документов были исполнены в полном объеме, однако наличие обращений граждан о предоставлении сведений о трудовой деятельности в организациях – местонахождение документов которых, после ликвидации неизвестно, позволяет сделать вывод об обратном.

В целях обеспечения сохранности документов, подлежащих передаче на государственное хранение после ликвидации организации или физических лиц в качестве индивидуального предпринимателя, а также обеспечения социальных прав граждан необходимо сформировать механизм контроля, позволяющий обеспечить исполнение Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".

Таким механизмом на наш взгляд могли бы быть дополнения в ч.1 ст. 62 ГК РФ и ст. 20,21, 22.3 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 31.01.2016) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" обязывающую учредителей (участников) юридического лица или орган, принявший решение о ликвидации юридического лица, индивидуального предпринимателя в течение трех рабочих дней после даты принятия данного решения сообщить в письменной форме об этом не только  в уполномоченный государственный орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, но и в уполномоченный орган исполнительной власти в сфере архивного дела соответствующего субъекта РФ (наряду с уведомлением Пенсионного фонда и Фонда обязательного социального страхования),  а так же дополнить ст. 20,21, 22.3 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ,  пп. 4 п. 3 ст. 44 НК РФ  следующей  фразой: «и предоставлении сведений о передаче документов юридического или физического лица на государственное хранение в архив», что позволит включить в перечень обязательных документов предоставляемых в Налоговую инспекцию при ликвидации, наряду с документами подтверждающими представление сведений в территориальный орган Пенсионного фонда, предоставление справки из архивного учреждения, без которой процедура ликвидации не может быть завершена.

Из собственного опыта могу сказать, что за период с 2004 г. по 2015 г. в целях обеспечения сохранности документов по личному составу ликвидированных организаций, мы вынуждены были принять в архив как бесхозные документы и обработать своими силами более 250 000 ед.хр. В основном,  это документы по личному составу, объем же утраченных документов не поддается подсчету!

Вопрос правового урегулирования взаимоотношений архивных учреждений субъектов Российской Федерации с федеральными органами и организациями, расположенными на их территории долгое время остается не решенным в связи с правовыми коллизиями.

Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации" Архивный Фонд РФ разделен на три части: федеральные архивные документы, региональные архивные документы и муниципальные архивные документы. Разделяя собственность на документы, не было предусмотрено изменение системы комплектования  и хранения документов, существовавшей еще с советского времени. Напротив, в ст. 21 закона было введено положение, которое сохраняло существующий порядок: «Документы Архивного фонда Российской Федерации, образовавшиеся в процессе деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, могут передаваться в государственные архивы субъекта Российской Федерации на основании договора между органом или организацией, передающими указанные документы, и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела.

В результате остро стал вопрос о судьбе документов территориальных подразделений федеральных органов власти, таких как суды, прокуратуры, налоговые органы, контрольные и надзорные службы, службы занятости населения и отделения Пенсионного фонда, учреждения культуры и образования и т.д. Согласно закона вся их документация является федеральной собственностью и должна быть принята на хранение в федеральные архивы, возможности которых ограничены.

Анализ современной ситуации, связанной с работой государственных и муниципальных архивов по комплектованию и составлению списков организаций – источников комплектования, показал, что по-прежнему остро стоит вопрос о правовой основе включения в указанные списки территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Причина возникновения данной проблемы – наличие в 125-ФЗ противоречий.

С одной стороны, частью 2 статьи 21 федеральным органам и организациям предоставлено право передавать образовавшиеся в процессе их деятельности документы Архивного фонда Российской Федерации в государственные архивы субъектов Российской Федерации на основании договора, с другой стороны, субъекты Российской Федерации таковыми полномочиями согласно части 2 статьи 4 не обладают.

Несмотря на определенную правовую неурегулированность, в целях обеспечения сохранности архивные учреждения сотрудничают с федеральными органами и организациями и на договорной основе, включают их в списки источников комплектования.

Из выступления руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова на Совете по культуре при Председателе Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации 24 ноября 2015 г. мы узнали, что подготовлен соответствующий законопроект. Его целью является передача полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации по решению вопросов хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности территориальных федеральных органов и организаций, за счет субвенций из федерального бюджета с возможностью делегирования части полномочий органам местного самоуправления, а также состоялись согласительные совещания, в том числе и в Аппарате Правительства. Однако, нерешенность вопроса финансового обеспечения передаваемых на региональный уровень полномочий не позволяет осуществить принятие данного законопроекта.

Очень остро в настоящее время стоит проблема приема на хранение и обеспечения сохранности электронных документов. Все проблемы электронных архивов можно разделить на несколько крупных «блоков»: правовые, организационные и технические.

Основной проблемой здесь является то, что электронные документы зависимы от технического и программного обеспечения, которые быстро меняются, поэтому возможности сохранить их в неизменном виде на протяжении длительного времени весьма ограничены.

При этом надо учитывать следующие факторы, связанные с электронным документом:

- его структура сложна и сильно зависит от технологии;

- его легко создать, изменить, размножить, объединить и распространить;

- количество электронных документов стремительно возрастает.

Технически непросто обеспечить целостность и аутентичность электронных документов, из-за разных причин (выход из строя цифровых носителей, проблемы записи/перезаписи, устаревание устройств и технологий считывания информации и пр.), в том числе из-за неизбежных преобразований. Необходимость переформатирования электронных документов при долговременном хранении приводит к тому, что, по существу, появляется другой документ с измененными реквизитами и контрольными характеристиками: датой последнего сохранения, объемом, контрольной суммой, хэш-кодом, ЭЦП и т.п. Получается, что подлинник электронного документа будет невозможно прочитать и использовать, а его миграционная копия не будет иметь юридической силы.

Без четких представлений о происхождении электронных документов и твердых гарантий их целостности суды отказываются признать за ними доказательную силу и принимать в качестве письменных свидетельств.

Отмеченная проблема — обеспечение аутентичности электронных документов в долговременной перспективе — на сегодняшний день, пожалуй, самая острая и сложная. Четких рекомендаций, как ее решить, пока нет ни в нашей стране, ни за рубежом. Международные исследовательские группы разработали и продолжают разрабатывать требования и процедуры, необходимые для обеспечения целостности и аутентичности электронного документа, но фундаментального решения по-прежнему нет.

Объем используемых в государственном управлении и деловой деятельности электронных документов будет только расти, причем стремительно. В связи с тенденцией к усилению подотчетности и увеличению прозрачности государственной и деловой деятельности будет также расти доля документов, требующих длительного и постоянного хранения. Прогнозируется, что примерно за десятилетие объем электронных архивных фондов превысит объем накопленных традиционных архивных документов!

Практически во всех странах «легальная» жизнь электронных документов базируется на трех законах: об электронной цифровой подписи, об электронном документе, об электронной коммерции. В России к настоящему времени принят только первый.

В число вопросов, которые в том числе следует отрегулировать на законодательном уровне, входят:

– право архива проводить конверсию и миграцию электронных документов и свидетельствовать соответствие результатов конверсии / миграции оригиналам;

– признание юридической и доказательной силы мигрированных архивом документов наравне с подлинниками;

–   право архива использовать архивную ЭЦП и ряд других технологий для обеспечения целостности и аутентичности электронных документов и фондов;

– правовые рамки взаимодействия архива со службами документационного обеспечения организаций-источников комплектования (например, право архивов устанавливать технические требования в отношении передаваемых на государственное хранение дел и документов, их метаданных и другой вспомогательной информации в электронном виде);

– правовые рамки, обеспечивающие согласованность нормативных требований к хранению электронных документов, устанавливаемых различными государственными органами, с учетом мнения государственных  архивов.

Термин «электронный архив» так же не является законодательно определенным, что оставляет свободу для его разнообразных трактовок. Единственным официальным вариантом является определение из проекта закона «Об электронном документе», который до сих пор не принят: «электронный архив – это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ». (Под словом «массив» здесь понимается всего лишь «набор».) Таким образом, основная нагрузка по определению электронного архива перекладывается на различные нормативные акты и на термин «электронный документ».

Существует еще одна проблема, связанная с электронными документами. как показывает мировой опыт, традиционным архивам очень трудно обеспечить надлежащее хранение электронных документов, для которых требуется не только обеспечить иной по сравнению с бумажными документами температурно-влажностный режим, но и постоянный, достаточно сложный «уход», средства поиска и доступа, для чего, в частности, необходимо создать техническую, нормативно-методическую и кадровую базу. По этой причине многие страны, регионы и отдельные организации уже сейчас создают специализированные электронные архивы, и как нам видится в перспективе, наиболее правильным решением было бы создание в каждом регионе Единых Центров хранения электронных документов, которые надлежащим образом обеспечат сохранность, учет и использование электронных архивных документов. Данная мера позволит значительно сократить финансовые затраты  по  комплектованию,  хранению  и  организации   использования   электронных   документов   по   сравнению   с  децентрализованным хранением электронных документов, а так же поможет решить кадровые вопросы, т.к. необходимы специалисты одновременно  разбирающихся  в  проблемах  информационных  технологий,  информационной  безопасности,  информационного  права,  управления  документами  и  архивного  дела.

Заключение.

Подводя итоги, хочу сказать, что нормативно-методическая база архивного хранения РФ хотя и носит прогрессивный характер, но все-таки содержит определенные недостатки.

Должны быть установлены на общегосударственном уровне единые принципы обеспечения контроля передачи архивных документов при ликвидации организаций и физических лиц (как источников комплектования, так и не являющихся таковыми), организации, унификации и стандартизации документации, архивных и делопроизводственных служб и единой системы документооборота, сформирована полноценная нормативная база по созданию и хранению электронных документов в делопроизводстве и архивах.

Директор  ГКУ РО «ЦХАД
в г. Шахты Ростовской области»                                                                                            Н.Г. Джужуева

Официальный сайт Федерального архивного агентства Портал Архивы России Федерального архивного агентства Сайт Солдат.ru Официальный сайт Министерства культуры Российской Федерации Официальный сайт Всероссийского НИИ документоведения и архивного дела Портал государственных и муниципальных услуг 2017 год экологии в России
© 2011 - 2017 Правительство Ростовской области
факс 244-09-83