ДОКЛАД

 

«Проблемы комплектования Архивного фонда Российской Федерации

на современном этапе»

 

Комплектование документами Архивного фонда Российской Федерации является одним из важнейших направлений деятельности государственных и муниципальных архивов, поскольку они должны постоянно пополняться архивными документами, отражающими материальную и духовную жизнь общества, имеющими историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение.
Следует отметить, что организация, сам процесс комплектования архивных фондов непосредственно связаны с целым рядом объективных факторов, характеризующих развитие нашего общества на современном этапе, т.е. с теми изменениями, которые происходят в политической, экономической, социальной и других сферах общественной жизни. Таковыми на данном этапе, оказывающими существенное влияние на процесс комплектования государственных и муниципальных архивов, являются:
- продолжение административной реформы и реформы органов местного самоуправления, повлекшими за собой значительные структурные преобразования органов государственной власти и местного самоуправления;
- продолжающийся процесс ликвидации и реорганизации государственных организаций, ликвидации негосударственных структур, в том числе в ходе банкротства;
- продолжающийся процесс приватизации организаций;
- широкое внедрение в практику работы организаций всех форм собственности информационно-коммуникационных технологий, проведение работ по формированию электронного правительства и внедрению электронного документооборота;
- рост документооборота в стране, в т.ч. документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации.
Применительно к архивной отрасли все эти процессы ставят перед архивными учреждениями конкретное практические задачи, решение которых во многом зависит от нормативно-правового и методического обеспечения их деятельности по комплектованию архивных фондов, а оно, безусловно, нуждается в совершенствовании.
Как известно организация комплектования государственных и муниципальных архивов начинается с определения состава организаций, в процессе деятельности которых образуются документы Архивного фонда Российской Федерации, т.е. с составления списков организаций - источников комплектования. Современные реалии требуют постоянного уточнения списков организаций - источников комплектования архивов в связи с ликвидацией, реорганизацией, приватизацией целого ряда органов и организаций. Кроме этого назрела настоятельная потребность в совершенствовании правовых основ включения в списки источников комплектования организаций с различной формой собственности, с разными организационно-правовыми формами деятельности. Речь, прежде всего, идет о включении в списки источников комплектования государственных и муниципальных архивов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и федеральных организаций,   расположенных   на   территории   субъектов   РоссийскойФедерации, в том числе, в ряде случаев, не обладающих правом юридического лица. В этом плане речь идет, прежде всего, о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Цель - передача полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации по решению вопросов хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности     территориальных    органов     федеральных     органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за счет субвенций из федерального бюджета с возможностью делегирования части полномочий органам местного самоуправления.
Как известно, Росархив совместно с Министерством культуры Российской Федерации подготовил проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий в области архивного дела», который был включен в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2011 г. Кроме того, аналогичный законопроект был подготовлен Комитетом по культуре Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
После обсуждения было принято решение о его направлении в Совет Государственной Думы для включения в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2011 г. (июнь). В настоящее время законопроект направлен в Правительство Российской Федерации.
Принятие данного законопроекта позволит укрепить правовую основу включения территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, в списки организаций - источников комплектования государственных и муниципальных архивов и урегулировать взаимоотношений с ними по всем аспектам взаимодействия, которое осуществляется с организациями - источниками комплектования архивов в рамках действующего законодательства.
Следует отметить, что, несмотря на определенные правовые коллизии, в большинстве субъектов Российской Федерации архивные учреждения активно сотрудничают с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, расположенные на их территории, на основе договоров (соглашений): включают их в списки организаций - источников комплектования, оказывают необходимую методическую и практическую помощь в работе с документами. Большую работу с федеральными органами и организациями осуществляют архивные учреждения и Южного и Северо- Кавказского федеральных округов, поскольку есть понимание того, что исключение из состава источников комплектования государственных и муниципальных архивов федеральных структур нарушит целостность архивных фондов субъектов Российской Федерации, снизит их информационный потенциал, сузит источниковую базу изучения истории, как регионов в целом, так и отдельных муниципальных образований.
В целях совершенствования методического обеспечения деятельности государственных и муниципальных архивов по составлению и ведению списков организаций - источников комплектования, в план НИР ВНИИДАД на 2010 г. с переходом на 2011 г. была включена разработка методических
рекомендаций «Определение организаций - источников комплектования государственных и муниципальных архивов». В настоящее время проект подготовлен и, после его рецензирования в установленном порядке будет рассмотрен на заседании ЦЭПК при Росархиве во II полугодии с.г. Понимая актуальность разработки данных рекомендаций, Росархив совместно с ВНИИДАД подготовил и направил председателям всех научно-методических советов федеральных округов письма с просьбой организовать заполнение прилагаемой Анкеты-вопросника уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, входящими в состав соответствующего федерального округа с целью выявления проблем, возникающих при формировании списков источников комплектования государственных и муниципальных архивов, требующих правового и методического обеспечения.
Что касается статистических показателей о количестве организаций - источников комплектования государственных и муниципальных архивов, то следует сказать, что анализ итогов последней паспортизации показал, что наметилась устойчивая тенденция к их сокращению.
По сравнению с данными предыдущей паспортизации количество источников комплектования государственных и муниципальных архивов в целом по Российской Федерации сократилось на 3 512 организаций или на 3%, причем сокращение произошло как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Сокращение количества источников комплектования государственных и муниципальных архивов произошло в целом и по Южному и по Северо- Кавказскому федеральным округам (в среднем на 9%), хотя в отдельных регионах их количество несколько увеличилось (в Южном федеральном округе - в Республике Адыгея, Астраханской области; в Северо-Кавказском федеральном округе - в Республике Дагестан, в Кабардино-Балкарской Республике, в Ставропольском крае).
Следующей важнейшей составляющей деятельности государственных и муниципальных архивов в области комплектования является определение состава документов, подлежащих включению в состав Архивного фонда Российской Федерации. Проблемы, возникающие в ходе в этой работы, также связаны с укреплением нормативно-правовой и методической базы. Как известно, важным событием стало утверждение в прошлом году Минкультуры России «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения», который впервые приобрел статус нормативного документа, т.к. был зарегистрирован Минюстом России. На основе данного Перечня будет совершенствоваться работа по отбору документов в состав Архивного фонда Российской Федерации, уточняться номенклатуры дел и разрабатываться Перечни документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения.
Современные реалии требуют выработки новых подходов к их разработке с акцентом на отраслевой состав документации, т.к. типовой блок уже определен «Перечнем типовых управленческих архивных документов...».
Думается, что такие крупные отраслевые системы как здравоохранение, образование, культура и другие, должны иметь такие отраслевые перечни документов, которые распространялись бы не только на организации, подчиненные министерствам, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в этих отраслях, но и на негосударственные организации, осуществляющие свою деятельность в этих сферах.
В целях активизации работы федеральных органов государственной власти по подготовке отраслевых перечней ВНИИДАД разработаны Методические рекомендации «Подготовка перечней документов, образующихся в деятельности федеральных органов государственной власти, а также в процессе деятельности подведомственных им организации, с указанием сроков хранения», которые были рассмотрены на ЦЭПК при Росархиве в мае с.г.
Полагаем, что методические рекомендации ВНИИДАД станут действенным инструментом для федеральных органов исполнительной власти при разработке ими соответствующих перечней, и позволят активизировать их работу в этом направлении.
С целью улучшения качества отбора документов, образующихся в процессе Всероссийской переписи населения 2010 г. было принято участие в подготовке постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил хранения переписных листов и иных документов Всероссийской переписи населения 2010 г.» и разработке «Перечня документов, образовавшихся в ходе проведения Всероссийской переписи населения, со сроками хранения». Кроме этого Росархив принял участие в подготовке проекта совместного приказа Росстата и Минкультуры России от 13.07.2010 № 248/395 «О порядке хранения переписных листов и иных документов Всероссийской сельскохозяйственной переписи населения2006 г.»
В мае сего года были рассмотрены и согласованы проекты постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О Порядке хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, и Порядке уничтожения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва», «О Порядке хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации в 2012 году, и Порядке уничтожения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации в 2012 году».
Вызывают серьезную озабоченность факты принятия ряда нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы архивного дела, особенно в части установления сроков хранения отдельных видов документов, без согласования с Росархивом, что приводит в ряде случаев к нарушению архивного законодательства. Так, пример: постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423 были утверждены Правила ведения личных дел несовершеннолетних подопечных», пунктом 19 которых установлено, что «по достижении подопечным 18 лет его личное дело передается в архив субъекта Российской Федерации или муниципальный архив на хранение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Личные дела подопечных хранятся в течение 75 лет.».
Утвержденная редакция этого пункта постановления противоречила Федеральному закону «Об архивном деле в Российской Федерации», в соответствии с которым государственные органы, органы местного самоуправления, организации обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов.
В соответствии с действующим законодательством документам по личному составу, к которым относятся и личные дела несовершеннолетних подопечных, действительно установлен срок их временного хранения - 75 лет, но не в государственных и муниципальных архивах, а в организациях.
Из этого следует, что после достижения несовершеннолетними подопечными 18 лет их личные дела в течение 75 лет должны храниться в органах опеки и попечительства, после чего они подлежат экспертизе ценности и возможному отбору в состав Архивного фонда Российской Федерации. Досрочный прием документов по личному составу, то есть до истечения срока их временного хранения, осуществляется только при ликвидации организации.
По инициативе Росархива постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 559 внесены соответствующие изменения в вышеназванные Правила.
В декабре с.г. в Минкультуры России Росархивом направлено письмо с проектом постановления Правительства Российской Федерации о внесении аналогичных изменений в пункт 20 Правил ведения личных дел совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. № 927, редакция которого также противоречит Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».
В настоящее время готовится письмо в Министерства экономического развития Российской Федерации по поводу внесения изменений в «Положение о составе, порядке работы квалификационной комиссии для проведения аттестации на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, порядке проведения квалификационного экзамена на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам, о перечне документов, представляемых одновременно с заявлением о получении квалификационного аттестата кадастрового инженера», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 22 января 2010 г. № 23. В вышеназванном Положении протоколам заседаний квалификационной комиссии, а также выпискам из протоколов заседаний комиссии и личным делам физических лиц, претендующих на получение квалификационного аттестата кадастрового инженера, определен постоянный срок хранения, что не соответствует срокам хранения аналогичных видов документов, установленных «Перечнем типовых управленческих архивных документов...». Проект данного Положения с Росархивом не согласовывался.
Завершающей стадией работ по комплектованию архивов является осуществление приема документов Архивного фонда Российской Федерации на постоянное хранение, которое, прежде всего, зависит от степени подготовленности дел на постоянное хранение и наличия свободных площадей архивохранилищ.
По данным последней паспортизации процент дел, подготовленных к передаче на постоянное хранение, по сравнению с 2006 г. по всем видам документации практически не изменился и составил, в частности, по управленческой документации - 73%. В Южном федеральном округе этот процент составляет 89,2%, что значительно превышает общероссийский показатель. К, сожалению, в Северо-Кавказском федеральном округе этот показатель составляет всего 47%.
Повсеместно отмечается рост ежегодного документообразования в организациях - источниках комплектования. По сравнению с 2006 г. он возрос в целом по Российской Федерации на 202,4 тыс. дел или на 18 % и составил 1,3 млн. дел. Увеличение ежегодного документообразования отмечается и в Южном федеральном округе (по сравнению с 2006 г. он возрос на 10,8% и составил 103,4 тыс. дел); в Северо-Кавказском федеральном округе объем ежегодного документообразования увеличился незначительно на 0,6% и составляет 43,7 тыс.дел.
Объем управленческой документации, хранящейся в организациях сверх установленного срока, в целом по Российской Федерации по сравнению с 2006 г. уменьшился на 436,4 тыс. дел, впервые за последние 20 лет и составил 4,2 млн. дел. Вместе с тем, объемы дел, находящиеся на ведомственном хранении сверх установленного срока остаются значительными. В организациях - источниках комплектования государственных и муниципальных архивов Южного федерального округа объем дел, хранящихся сверх установленного срока составляет 183,6 тыс.дел,
Северо-Кавказского федерального округа - 252,3 тыс.дел.
К сожалению, темпы строительства государственных и муниципальных архивов не отвечают растущим потребностям архивных учреждений. В целом по стране дефицит площадей архивохранилищ составляет около 120 тыс. кв. м. Тем не менее, ежегодно государственные и муниципальные архивы Российской Федерации принимают порядка 1,5 - 1,7 млн. дел постоянного срока хранения. Государственными и муниципальными архивами Южного и Северо-Кавказского федеральных округов в прошлом году было принято на постоянное хранение 168,3 тыс. дел управленческой документации, более 2,5 тыс.ед.хр. научно-технической документации, свыше 6 тыс.ед.хр. аудиовизуальной документации.
Существенным фактором, влияющим на систематическое комплектование государственных и муниципальных архивов документами Архивного фонда Российской Федерации, является осуществление внепланового приема документов по личному составу от организаций, ликвидированных в ходе банкротства, а также документов временного хранения, сроки которых не истекли, что привело к предельной загруженности значительной части региональных и многих муниципальных архивов.
В последние годы объем приема документов по личному составу значительно превышает объемы дел, принятых на постоянное хранение. Так, государственными и муниципальными архивами Южного и Северо-Кавказского федеральных округов в прошлом году был осуществлен прием документов по личному составу от ликвидированных организаций в объеме 239 тыс.дел. Как было сказано выше - объем дел, принятых на постоянное хранение в 2010 г. составил 177,3 тыс.дел, что на 62 тыс.дел меньше, чем, объем дел по личному составу, принятый в архивы.
В условиях широкого внедрения информационно-коммуникационных технологий особую остроту приобретают вопросы, связанные с созданием, хранением, учетом и использованием электронных документов, возникающие в ходе внедрения в практику работы электронного документооборота.
Как известно, цели, принципы и основные направления государственной политики в области использования информационных и телекоммуникационных технологий в нашей стране определены Стратегией развития информационного общества, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. и Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации 6 мая 2008 г.  В этом году будут внесены серьезные изменения в организацию работы с документами в федеральных органах исполнительной власти, в том числе в плане ускорения их перехода к электронному документообороту. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля нынешнего года № 176-р. утвержден План мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности. План предусматривает составление и утверждение федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Росархиво'м Перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности. Данные Перечни будут разрабатываться на основе соответствующих Рекомендаций, утвержденных приказом Росархива, который в настоящее время находится на государственной регистрации в Минюсте России. Рекомендации определяют единые подходы в работе по подготовке таких перечней, с учетом современного этапа перехода на безбумажный документооборот. В переходный период рекомендуется включать в Перечни документы, которым установлен, в основном, временный срок хранения; документы, ведение которых в электронной форме предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, вне зависимости от сроков хранения.
Кроме этого в настоящее время в соответствии с вышеназванным Планом завершается работа по внесению изменений и дополнений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 447.
Переход к современным технологиям требует новых нормативно-правовых и методических документов.  Как известно, 6 апреля 2011 г. принят Федеральный закон № 63-ФЗ "Об электронной подписи", который, как представляется, вместе с расширением возможностей применения электронных подписей, укрепляет правовую основу для использования юридически значимых электронных документов.
Конечно, переход к электронному документообороту потребует решения многих других проблем, которые могут возникнуть по мере накопления практического опыта в этом .направлении, в том числе связанные с организацией хранения, учета и использования электронных "документов в делопроизводстве, и, в последствии, в ведомственных, государственных и муниципальных архивах.
В связи с этим Федеральное архивное агентство в последнее время в соответствии с поручениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации принимает участие в мероприятиях, связанных с внедрением электронного документооборота.;
В заключении мне хотелось бы отметить, что, несмотря на имеющиеся проблемы в области комплектования, государственными и муниципальными архивами ведется постоянная работа по включению в списки источников комплектования новых органов и организаций, в большинстве регионов развиваются договорные отношения с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, с негосударственными организациями; учреждениям и организациям оказывается необходимая методическая и практическая помощь в разработке номенклатур дел, инструкций по делопроизводству, положений об экспертных комиссиях и архивах, в упорядочении дел; проводятся мероприятия по повышению квалификации работников архивных и делопроизводственных служб; большое внимание уделяется вопросам обеспечения сохранности документов по личному составу; проводятся комплексные и тематические проверки состояния делопроизводства и хранения документов и т.д. Большую работу в этом направлении осуществляют архивные органы и учреждения Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.
Думается, что меры, осуществляемые Росархивом во взаимодействии с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела по совершенствованию нормативного и методического обеспечения деятельности архивных учреждений в сочетании с практической деятельностью государственных и муниципальных архивов, позволят обеспечить качественное пополнение Архивного фонда Российской Федерации и обеспечить условия для его использования в интересах граждан, общества и государства.

 

Официальный сайт Федерального архивного агентства Портал Архивы России Федерального архивного агентства Сайт Солдат.ru Официальный сайт Министерства культуры Российской Федерации Официальный сайт Всероссийского НИИ документоведения и архивного дела Портал государственных и муниципальных услуг Выборы Президента России
© 2011 - 2022 Правительство Ростовской области
факс 244-09-83